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Nouvelles

Rétablir les faits sur les mesures législatives visant à renforcer les évaluations de projets

Le projet de loi C-69 est à l’étape de la deuxième lecture au Sénat.

Le projet de loi C-69 vise à améliorer les règles d’évaluation des projets de ressources majeurs.

L’objectif de ce projet de loi est à la fois de protéger l’environnement et les cours d’eau, de redonner confiance à la population dans la prise de décisions concernant les projets d’exploitation des richesses naturelles et de fournir des échéanciers prévisibles et opportuns aux acteurs de l’industrie et aux investisseurs. Il vise aussi à mieux tenir compte du savoir des peuples autochtones lors de l’évaluation des projets.

Le sénateur Grant Mitchell, parrain du projet de loi au Sénat, est conscient du fait qu’une majorité de canadiens et d’albertains, tout comme une majorité d’entreprises, croient profondément qu’une forte économie dépend d’un environnement tout aussi fort et protégé. Les compagnies savent que leurs propres accomplissements dépendent d’une relation d’interdépendance positive entre les deux. Les actionnaires le savent également.

Malgré cela, certains groupes d’entreprises ont soutenu que les efforts énoncés dans le projet de loi pour renforcer le processus d’évaluation sont trop coûteux et qu’ils pourraient retarder l’approbation des projets. Dans le but de tenir compte de ces inquiétudes, le sénateur Mitchell a produit le document suivant pour s’attaquer à ce qu’il considère être une mauvaise compréhension des mesures du projet de loi.

La Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012) est le régime de réglementation actuel pour les projets d’exploitation des ressources.

LE PROCESSUS D’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI

Certains ont critiqué le projet de loi parce qu’il a été révisé par un comité de la chambre des communes dont l’attention était fixée sur l’environnement plutôt que sur l’énergie, et parce qu’un nombre minimal de témoins provenant du ministère de l’énergie se sont fait entendre. Certains ont aussi critiqué le fait que la loi a été introduite par la ministre de l’Environnement et du Changement climatique plutôt que par le ministre des Ressources naturelles.

Les ministres de l’Environnement et du Changement climatique, des Ressources naturelles et des Transports jouent tous un rôle très actif à l’égard de ce projet de loi et en partagent la responsabilité des  différentes sections. La partie 1, la Loi sur l’évaluation d’impact, relève d’Environnement et Changement climatique; la partie 2, la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, du ministère des Ressources naturelles; et la partie 3, la Loi sur les eaux navigables, du ministère des Transports.

Les ministres, ainsi que leurs sous-ministres respectifs, ont tous présenté de l’information au Comité de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes lors de la révision du projet de loi au printemps dernier. Le comité a également entendu les témoins suivants associés au secteur de l’énergie, ainsi que ceux provenant des ministères et organismes gouvernementaux qui s’occupent du secteur de l’énergie :

  • Association canadienne des producteurs pétroliers;
  • Association canadienne de pipelines d’énergie;
  • Teck Resources Limited;
  • Suncor Énergie Inc.;
  • Association canadienne de l’électricité;
  • Association nucléaire canadienne;
  • Société Cameco;
  • Association minière du Canada;
  • Association canadienne de l’hydroélectricité;
  • Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs;
  • Office national de l’énergie;
  • Office Canada-Terre-Neuve- et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers;
  • Commission canadienne de sûreté nucléaire;
  • Christyne Tremblay, sous-ministre, Ressources naturelles Canada; et
  • Jeff Labonté, sous-ministre adjoint, Bureau de gestion des grands projets, Ressources naturelles Canada.

Le Sénat entreprendra un processus similaire en étudiant le projet de loi de manière approfondie, ce qui inclura l’audience d’un large éventail de témoins au comité.

Le projet de loi C-69 est le fruit d’un long processus d’examen approfondi auquel ont participé de façon exhaustive les intervenants, y compris ceux du secteur de l’énergie :

  • Le Comité d’examen d’experts sur les processus d’évaluation environnementale a tenu 4 mois d’audiences dans 21 collectivités, a entendu 1 035 participants et a reçu plus de 520 mémoires de sociétés, d’associations industrielles, d’organisations et de collectivités autochtones, de particuliers, d’ONG, de ministères et d’organismes provinciaux et fédéraux, de territoires, de municipalités, d’administrations portuaires et d’organismes de revendications territoriales.
  • Le Comité d’experts sur la modernisation de l’Office national de l’énergie a également tenu quatre mois d’audiences dans 10 villes, a entendu 1 200 participants et a reçu 400 commentaires écrits et en ligne.
  • Le gouvernement a ensuite mobilisé les intervenants et le public par des réunions, des commentaires en ligne et des présentations officielles sur ces deux rapports, au printemps 2017.
  • Le gouvernement a publié un document de travail sur l’approche proposée à l’égard des évaluations environnementales et des examens réglementaires et a sollicité des commentaires à ce sujet avant de rédiger le projet de loi C-69.

DÉLAIS D’EXAMEN DU PROJET DE LOI

Certains ont prétendu que les délais allaient considérablement augmenter, passant du quatre ans actuellement prévu à un huit ou dix mois de plus.

Cela est faux. Le projet de loi C-69 prévoit des délais plus courts que ceux qui existent à l’heure actuelle en vertu de la LCEE de 2012.

Les délais proposés pour le projet de loi C-69, dans chacune des quatre catégories d’examens, sont les suivants :

  • 300 jours pour les évaluations d’impact menées par l’AÉI (en baisse par rapport aux 365 jours actuels);
  • 300 à 600 jours pour les évaluations d’impact réalisées par une commission (en baisse par rapport aux 720 jours actuels)
  • 300 à 600 jours pour les évaluations effectuées par une commission intégrée (en baisse par rapport aux 720 jours actuels);
  • 300 jours pour les examens réalisés par des organismes de réglementation du cycle de vie, comme la Régie canadienne de l’énergie ou la Commission canadienne de sûreté nucléaire (en baisse par rapport à 450 jours).

Le projet de loi comporte la souplesse nécessaire pour fixer des délais plus courts, selon la portée et l’ampleur d’un projet, ou pour modifier les délais afin de faciliter la collaboration avec une autre administration. Les échéanciers seront établis à la fin de la phase de planification initiale afin d’accroître la clarté et la certitude.

En intégrant la nouvelle phase de planification préliminaire officielle de 180 jours aux échéanciers du projet de loi C-69, les délais de celui-ci sont toujours plus courts que ceux de l’actuelle LCEE 2012, même si l’on ajoute les 120 jours consacrés à la planification préliminaire informelle que les promoteurs font maintenant :

  • 480 jours pour les évaluations effectuées par l’AÉI (comparativement à 485);
  • de 480 à 780 jours pour les évaluations conjointes par une commission (en baisse par rapport à 840);
  • de 480 à 780 jours pour les évaluations par une commission intégrée (comparativement à 840);
  • 300 jours pour les approbations par des organismes de réglementation du cycle de vie, alors que la phase de planification préliminaire n’est pas nécessaire (comparativement à 450).

Chacun de ces délais est bien inférieur à 24 mois ou se situe raisonnablement dans la fourchette des 24 mois que les États-Unis visent.

  • Les 480 jours pour les évaluations de l’AÉI équivalent à une période de 16 mois.
  • Les 480 à 780 jours pour les évaluations conjointes par une commission équivalent à une période de 16 à 26 mois.
  • Les 480 à 780 jours pour les évaluations par une commission intégrée équivalent à une période de 16 à 26 mois.
  • Les 300 jours pour les examens par les organismes de réglementation du cycle de vie équivalent à une période de 10 mois.

Les promoteurs font déjà officieusement, comme pratique exemplaire et sans reconnaissance, une grande partie de ce qui est énoncé dans la phase de planification préliminaire du projet de loi C-69. La nouvelle phase de planification préliminaire de 180 jours exige simplement que les promoteurs s’adressent à l’AÉI plus tôt dans le processus et imposent au gouvernement fédéral l’obligation de fournir une orientation en ce qui concerne la consultation des autochtones, la coordination réglementaire, les lignes directrices sur les examens ciblés et la coopération avec d’autres administrations.

Le projet de loi comporte également la souplesse nécessaire pour fixer des délais plus courts, selon la portée et l’ampleur d’un projet, ou pour modifier les délais afin de faciliter la collaboration avec une autre administration. Il permet également de raccourcir les délais si le travail est effectué de façon satisfaisante en moins de temps.

Ceux qui s’opposent au projet de loi laissent entendre qu’il y a trop de risques que les délais soient prolongés ou suspendus.

Toutefois, la gestion des délais en vertu de la loi proposée sera plus contrôlée que dans le cadre de la LCEE 2012. Les dispositions du nouveau Règlement concernant les exigences en matière de renseignements et de gestion des échéanciers établiront des limites claires visant à assurer une gestion rigoureuse des périodes où les délais peuvent être suspendus. Il n’y aura pas de délais injustifiés et  les limites de temps seront fixées de façon précise,  contrairement à ce qui se produit pour la LCEE 2012.

La nouvelle loi fixe des délais afin d’accélérer le processus décisionnel. Leministre sera tenu de prendre une décision au plus tard 30 jours après la rédaction du rapport d’évaluation d’impact. Les décisions du Cabinet devront être prises dans les 90 jours. Des dispositions semblables n’existent pas dans la LCEE 2012. En vertu du projet de loi C-69, une prolongation de 90 jours est permise, mais les motifs de cette prolongation doivent être rendus publics. Aucune disposition de ce genre n’existe actuellement.

LES POUVOIRS DISCRÉTIONNAIRES

Certains ont argué que la mesure législative donnait au ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique davantage de pouvoir discrétionnaire sur l’approbation du projet.

Cela est faux. Les pouvoirs discrétionnaires proposés dans le projet de loi C-69 pour le ministre de l’Environnement et du Changement climatique  ne sont pas plus vastes que ce qui existe actuellement. En fait, il y a des contraintes supplémentaires.

Le projet de loi C-69 retire au ministre le pouvoir discrétionnaire de rejeter des projets avant la réalisation de l’évaluation d’impact. En vertu de cette modification, leministre doit envoyer un avis au promoteur s’il juge que le projet désigné est susceptible d’entraîner des effets environnementaux inacceptables dans les secteurs de compétence fédérale ou s’il a été informé par une autorité fédérale que cette dernière ne délivrera pas de permis ou d’autorisation. Il appartiendrait alors au promoteur de procéder ou non à l’évaluation d’impact.

Au cours des consultations qui ont précédé le dépôt du projet de loi, il y avait un appui considérable du public en faveur de l’approbation finale des projets qui demeurent la responsabilité du ministre ou du Cabinet. Les intervenants préféraient que les décisions liées à des projets complexes soient prises par des élus responsables plutôt que par des fonctionnaires ou des tribunaux indépendants. Le  ministre et le Cabinet sont mieux placés pour tenir compte de l’intérêt public, et ils doivent rendre des comptes au public, contrairement aux fonctionnaires.

Le projet de loi C-69 accroît la transparence du processus décisionnel. Pour assurer la transparence et la reddition de comptes, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique ou le Cabinet doit expliquer toute décision prise dans une déclaration de décision officielle qui est diffusée publiquement par le ministre et affichée sur le site Web de l’Agence. Cette mesure accroît la transparence et la reddition de comptes. La LCEE 2012 ne l’exige pas à l’heure actuelle.

Enfin, le projet de loi oblige le ministre de l’Environnement à prendre sa décision dans les 30 jours suivant la réception d’un rapport d’évaluation d’impact associé au projet en question. Lorsque la décision doit être prise par le Cabinet, le délai est de 90 jours. Bien que ces délais puissent être prolongés de 90 jours, le ministre doit expliquer publiquement toute prolongation. À l’heure actuelle, il n’y a aucun délai prévu pour les décisions et rien n’exige que les retards soient expliqués publiquement.

PERMIS

Certains craignent que les permis soient plus difficiles à obtenir sous le nouveau régime. Le Business Council of BC affirme que le projet de loi C-69 « rendra plus difficile l’obtention de permis et accroîtra ainsi l’incertitude chez les dirigeants d’entreprise, les promoteurs de projets et les investisseurs ». De plus, le Conseil affirme que le projet de loi contribuera à « accélérer les fuites d’investissements des entreprises vers d’autres administrations ».

Le projet de loi C-69 a été déposé en février 2018; puisqu’il n’a pas encore été adopté, il n’est pas en vigueur pour le moment. Tous les investissements de capitaux ont été effectués sous le régime actuel, soit la LCEE 2012, et découlent de toute façon d’une combinaison d’enjeux complexes, notamment l’autosuffisance énergétique des États-Unis, l’incertitude des prix du pétrole qui crée des projets à long terme, comme certains des principaux projets au Canada, plus risqués, ainsi que l’incertitude commerciale en général.

Le plan de délivrance de permis, qui doit être élaboré à l’étape de la planification préliminaire, précisera beaucoup plus tôt dans le processus quels permis, licences ou autorisations seront requis et quels organismes de réglementation ou quelles administrations les exigeront. Cette mesure peut éviter des retards pendant la phase de post-approbation et de délivrance des permis, et peut même permettre de commencer la construction des projets approuvés plus tôt. L’AÉI et les organismes de réglementation collaboreront pendant la phase de la planification avec les promoteurs pour préciser les échéanciers, les renseignements et les autres exigences nécessaires, afin de mieux préparer les promoteurs au processus de délivrance de permis.

L’AUTORITÉ PROVINCIALE QUANT AU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES NATURELLES

Certains craignent que le projet de loi nuise à l’autorité provinciale quant au développement des ressources naturelles.

Le projet de loi C-69 dit clairement qu’il ne s’applique qu’aux projets de compétence fédérale et que les évaluations porteront sur les impacts de compétence fédérale.

Le processus actuel manque de souplesse pour harmoniser les procédures d’examen entre les gouvernements fédéral et provinciaux, ce qui entraîne des dédoublements, des tracasseries administratives et parfois de longs retards.

La loi proposée donne au ministre de l’Environnement et du Changement climatique la souplesse nécessaire pour mieux harmoniser le processus fédéral avec d’autres, y compris les provinces.

Si un projet nécessite une évaluation par un autre secteur de compétence, le nouvel organisme collaborera à la planification d’un processus qui répond aux exigences de tous les décideurs. Pour appuyer cet objectif clé, l’Agence cherchera à établir des ententes de coopération avec les administrations intéressées. Ces discussions sont déjà en cours et devraient permettre de clarifier et d’améliorer les activités de collaboration pour des projets individuels.

La nouvelle loi maintiendra la possibilité de substitution, laquelle permet au processus dans un secteur de compétence désigné de remplacer le processus fédéral, pourvu qu’il respecte les mêmes normes.

LES CRITÈRES AMONT/ AVAL SUR LES NORMES RELATIVES AUX ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE

Certains craignent que le projet de loi impose une évaluation des émissions de GES en amont/aval.

Le projet de loi C-69 n’inclut aucune exigence qui impose de nouvelles exigences en matière d’examen des émissions de GES en amont/aval. Les évaluations des impacts, par l’entremise des articles 22 et 63, tiendront compte de la mesure dans laquelle les effets du projet évalué influenceront « la capacité du Canada de respecter ses obligations environnementales et ses engagements à l’égard des changements climatiques ».  Dans son document de travail sur l’évaluation stratégique des changements climatiques, le gouvernement précise que les émissions en aval ne seront pas évaluées. Les émissions de GES liées directement à un projet en cours d’examen  (appelées émissions en aval), sont actuellement évaluées en vertu de la LCEE 2012, donc il n’y aura pas de changement par rapport à la pratique actuelle.

CHANGEMENTS CLIMATIQUES

Certains ont soutenu que le projet de loi contient un article qui transforme en obligations légales l’engagement volontaire du Canada en matière de changement climatique.

Le projet de loi C-69 exige simplement que les évaluations des impacts tiennent compte de la façon dont un projet influera sur « la capacité du Canada de respecter ses obligations environnementales et ses engagements en matière de changements climatiques ». Certains projets peuvent en fait bénéficier de cette considération; par exemple, les projets qui utilisent de meilleures technologies et émettent moins de GES que d’autres projets nous aideront à respecter nos engagements en matière de changements climatiques. L’évaluation de ces émissions peut également permettre de cerner les possibilités d’élaborer des mesures d’atténuation. L’accent mis sur la réduction des émissions permet d’économiser de l’argent et d’accroître la crédibilité d’un projet.

LES NORMES SCIENTIFIQUES

Certains croient que les standards scientifiques sont nébuleux et peuvent différer entre les organismes autochtones et non-autochtones qui sont en charge des évaluations.

Le projet de loi C-69 valorise et exige la prise en compte des connaissances scientifiques et autochtones.

Il exige que « le gouvernement du Canada, le ministre, l’Agence et les autorités fédérales, dans l’application de la présente loi, exercent leurs pouvoirs d’une manière qui respecte les principes d’intégrité scientifique, d’honnêteté, d’objectivité, de rigueur et d’exactitude ».

Le projet de loi exige que les renseignements scientifiques reçus et pris en considération dans le cadre d’une évaluation des impacts soient affichés et conservés sur un site Web public [paragraphe 105(2) (d)], afin que le type et la qualité des renseignements scientifiques pris en considération soient clairs.

Le projet de loi exige également la publication d’une explication de la façon dont les connaissances autochtones sont prises en compte dans l’évaluation.

En ce qui concerne les évaluations auxquelles participe une administration autochtone ou qui sont menées par une telle administration, une meilleure collaboration entre le promoteur, l’Agence d’évaluation des impacts et les administrations autochtones inclura des plans propres au projet sur la façon d’entreprendre l’évaluation, y compris le genre de données scientifiques qui devront être recueillies. Tout accord de substitution avec une autre administration devra respecter les normes fédérales.

NORMES DE PARTICIPATION PUBLIQUE

Certains craignent que les normes de participation publique favorisent les opposants  aux projets de ressources.

Il convient de noter que l’application de « l’essai à l’arrêt » qui est en place en vertu de la LCEE 2012 n’a été appliquée que pendant les audiences pour les projets réglementés par l’Office national de l’énergie. Les évaluations environnementales qui relèvent actuellement de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale sont ouvertes à la participation du public au moyen d’un processus géré.

En vertu du projet de loi C-69, l’essai à l’arrêt sera supprimé, mais l’Agence et les commissions d’examen continueront d’être habilitées à utiliser toute la gamme des outils de mobilisation (c.-à-d. audiences en personne, journées portes ouvertes, assemblées publiques, plateformes en ligne, courrier, etc.) pour gérer la participation du public. La participation devrait respecter les délais prescrits.

Comme nous l’avons vu, le fait de limiter indûment la participation du public crée une méfiance à l’égard de l’ensemble du processus d’évaluation des impacts. La participation du public est essentielle au renforcement de la confiance du public et de la conviction des tribunaux.

L’ANALYSE COMPARATIVE ENTRE LES SEXES

Certains se sont opposé à un article réclamant une analyse comparative entre les sexes au sein des évaluations d’impacts.

Les projets de ressources peuvent avoir des répercussions importantes sur les collectivités et les gens qui y vivent, qu’elles soient positives ou négatives. L’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) est un outil analytique qui nous aide à comprendre la façon dont les projets peuvent toucher différemment divers groupes d’hommes, de femmes et de personnes de diverses identités. Par exemple, l’afflux de personnes dans un camp de travail temporaire peut exercer des pressions sur les services sociaux locaux ou avoir des effets positifs ou négatifs sur le marché local du logement ou de l’emploi. Ces effets pourraient être différents pour les femmes et les hommes et avoir une incidence plus importante sur les populations vulnérables.

C’est pour cette raison que le projet de loi propose que les évaluations des impacts incluent la considération du «recoupement du sexe et du genre avec d’autres facteurs identitaires». Cela impliquera un usage uniforme de l’ACS+.

Une des principales différences entre le projet de loi C-69 et la loi actuelle, la LCEE 2012, est que le projet de loi C-69  tiendra compte des effets positifs, alors que la LCEE 2012 ne traite que des effets environnementaux négatifs. Ainsi, à l’heure actuelle, les effets positifs sur les collectivités ne sont pas officiellement pris en compte. En vertu du projet de loi C-69, les effets positifs, par exemple, sur l’emploi des femmes, des autochtones et d’autres personnes de diverses identités, seraient officiellement inclus dans le rapport d’évaluation d’impact, ce qui estune mesure positive pour les promoteurs.

S’il y a des effets négatifs, le fait de les identifier permet à tous les intervenants de trouver des moyens de les atténuer. La collectivité en bénéficie davantage et l’entreprise ainsi que son projet gagnent sur le plan de la crédibilité et de la reconnaissance.

L’inclusion des facteurs liés au sexe et à l’identité bénéficie d’un appui considérable de l’industrie, incluant l’Association minière du Canada. Il convient de noter que 60 p. 100 de toutes les évaluations environnementales fédérales ont trait à des sociétés minières.

SUPPORT POUR LES PROMOTEURS DES PROJETS DE RESSOURCES

Certains craignent que les avantages des projets ne soient pas clairement formulés dans le processus d’évaluation.

Le projet de loi C-69 exige que les répercussions positives, y compris les répercussions sociales, économiques et sur les genres, soient spécifiquement évaluées, puis clairement définies dans le rapport d’évaluation des impacts public préparé par l’IAA en fonction des renseignements fournis par les promoteurs dans leur demande. À l’heure actuelle, seuls les impacts environnementaux négatifs doivent être signalés. En vertu du projet de loi C-69, la déclaration des effets positifs sensibilisera beaucoup plus le public à la contribution des projets au bien public et aux raisons pour lesquelles un projet est dans l’intérêt public.

Rétablir les faits sur les mesures législatives visant à renforcer les évaluations de projets

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